摘要
国内的新型研发机构起源于广东珠三角地区，经过多年发展，已经成为我国一支不可忽视的重要创新力量，是区域科技创新体系的重要组成部分，是推动“大众创业、万众创新”的重要载体，受到各级政府部门的高度重视。本文从国家、广东省及佛山市三个层面分析探讨新型研发机构的政策体系、核心框架、重点举措，研判未来政策发展趋势，对于理解和制定新型研发机构相关政策具有十分重要的现实指导意义。
关键词
新型研发机构 国家 广东省 佛山市 政策 趋势
一、新型研发机构政策情况
近十年来，随着创新组织范式的发展转变，一种适应我国创新驱动发展新阶段的需要而产生的、突破传统科研机构体制束缚的新型研发组织在中国快速涌现，发展成为产业和区域创新生态的支撑平台或创新赋能组织。
新型研发机构凭借其在功能内涵、组建方式、运行机制、管理方式等方面的创新，跃身成为区域创新生态体系的新生重要力量，建设新型研发机构逐渐从先进案例的个体探索演进到各级政府层面的政策推进和多方探索，成为地方推动产业转型升级和创新驱动发展的重要政策工具。
(一)国家层面主要政策解析
2016年5月，中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》，首次从国家层面提出发展面向市场的新型研发机构。要围绕区域性、行业性重大技术需求，实行多元化投资、多样化模式、市场化运作，发展多种形式的先进技术研发、成果转化和产业孵化机构。
2017年4月，科技部相继印发了《“十三五”国家科技人才发展规划》、《“十三五”国家技术创新工程规划》，提出培育一批专业化科技成果转化载体，支持企业与科研院所、高校、社会组织建立合作，探索新型研发机构产业技术研究院、协同创新共同体等，共同开展研究开发、成果应用于推广、标准研究与制定等工作。同年6月，科技部编制《国家科技企业孵化器“十三五”发展规划》，指出要加快新型研发机构与行业龙头企业围绕产业共性需求与技术难点建设特色产业孵化器。同年8月，国务院印发《国家技术转移体系建设方案》，指出要激发创新主体技术转移活力，促进产学研协同技术转移，加快新型研发机构，探索共性技术研发与技术转移等新机制。
2019年为深入实施创新驱动发展战略，推动新型研发机构健康有序发展，提升国家创新体系整体效能，科技部制定了《关于促进新型研发机构发展的指导意见》，该文件明确新型研发机构内涵的界定、具备条件以及适用政策等。
2020年7月国务院印发《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》明确提出支持国家高新区以骨干企业为主体，联合高等学校、科研院所建设市场化运行的高水平实验设施、创新基地。积极培育新型研发机构等产业技术创新组织。对符合条件纳入国家重点实验室、国家技术创新中心的，给予优先支持。
综合而言，国家从宏观层面相继出台一系列指引政策，从机制体制与具体实施办法等角度，加快推进并落实新型研发机构的培育以及发展等。
(二)广东省层面相关政策分析
广东省是我国新型研发机构建设探索的肇始地，随着深圳清华大学研究院、中国科学院深圳先进技术研究院等新型研发机构的先行先试有为探索，广东省为进一步促进新型研发机构发展壮大，不断完善政府法规，营造环境，为新型研发机构的健康发展提供健全扶持政策与制度。
2015年2月，广东省政府印发《关于加快科技创新的若干政策意见》，首次在政策层面提出新型研发机构能够享受国有科研机构待遇，包括政府项目承担、支撑评审、人才引进与建设用地等。同年5月，为进一步细化新型研发机构扶持政策，广东省科技厅会同省经信委、人社厅、国土资源厅等9个部门出台《关于支持新型研发机构发展的试行办法》，在新型研发机构的功能定位、组建方式、科研人员评审评优、待遇、土地、成果激励、设备进口税减免、专项资金等方面提出具体意见与措施，此文件对于省内新型研发机构的长久发展具有重要意义。
2016年3月31日，广东省修订实施《广东省自主创新促进条例》，将新型研发机构扶持政策上升到地方立法中予以规定，第17条规定各级人民政府应当通过委托研发项目、科学仪器设备购置费用补助、运行维护费用补助等形式扶持新型研发机构，新型研发机构在政府项目承担、支撑评审、人才引进、建设用地、投融资等方面享受与国有科研机构同等待遇。
2017年1月7日，广东省创新发展大会召开，并提出围绕塑造国家科技产业创新中心的战略目标，进一步推动高新技术企业培育、新型研发机构建设等工作。2017年3月22日，广东省科学技术厅、广东省发改委联合印发《“十三五”广东省科技创新规划(2016-2020年)》中指出，落实八项重点工作，大力发展新型研发机构，合理规划布局，并加强建设，实现“量质双提升”，规划到2020年，省级新型研发机构达到200家以上。2017年5月13日，广东省人民政府印发《实施珠三角规划纲要2017年重点工作任务》，提出在珠三角区域新型研发机构超过190家，服务企业超过3万家的目标。2017年6月，广东省科技厅颁布《关于新型研发机构管理的暂行办法》，进一步明确新型研发机构的管理细则，其中包括项目申报、认定、管理与评估等环节具体各项要求。
2019年广东省人民政府印发《关于进一步促进科技创新的若干政策措施》，文件明确指出加快构建新型研发机构，在新一代通讯与网络等前沿科学布局高水平研究院，并直接认定为省级新型研发机构。对符合条件科研机构经批准可作为省或市等级设立的事业单位，不纳入机构编制管理。对省市参与建设的事业单位性质新型研发机构，省或市授予其自主审批下属创投公司最高3000万元的投资决策权。允许新型研发机构设立多元投资的混合制运营公司，在实现国有资产保值增值的前提下，盈余的国有资产增值部分可按不低于50%比例留归运营公司。同年9月，广东省第十三届人民代表大会审议通过了《广东省自主创新促进条例》，文件指出，广东省与地级以上市人民政府应当在建设规划、用地审批、资金安排、人才政策等方面，支持重要科学技术研究开发机构、重大创新平台落户广东省，推进建设高水平创新研究院。
总体而言，广东省已经构建成较为完善的新型研发机构发展政策规范体系，涵盖目标使命、功能定位、组建方式、组织属性、发展周期等多个维度，落实税收优惠政策，加大财政支持力度，强化人才激励措施等重点方向。
数据显示，截至2020年4月，广东省上报科技部调查统计的新型研发机构达218家，数量位居全国前列。从科研产出上看，截至2018年底，平均每家机构从事研发工作人数超过88人，研发总投入达96亿元;有效发明专利拥有量达11000件;牵头或参与制定标准数超过300个。
二、佛山市和佛山高新区政策样本
(一)新型研发机构发展情况
近年来，佛山市深入实施创新驱动发展战略，大力发展新型研发机构，同时结合地方产业特点，大力引进国内高校院所的优秀创新资源，来弥补本地区高校科研院所不多、科研基础条件薄弱、创新型人才匮乏等不足。目前，佛山市新型研发机构已初具规模，截止2019年底，佛山市拥有省级新型研发机构26家。
佛山高新区作为全国169家国家高新区之一，大力实施创新驱动发展战略，不断探索寻求与外部高校院所合作，着力引进和打造聚焦本地产业特色的新型研发机构，在集聚高端创新人才、促进科技型中小微企业孵化、催生新技术/新产品/新业态等方面取得了一系列成果。
(二)新型研发机构政策样本分析
跟随着广东省层面的政策脚步，为积极响应国家和省的号召，贯彻落实国家及省级层面对新型研发机构发展的政策法规，佛山市结合当地特色与发展需求，也制定出台相关配套政策。
2015年，发布《佛山市人民政府贯彻落实广东省人民政府关于加快科技创新的若干政策意见的实施意见》，第十一条提出要“加大新型研发机构扶持力度”，通过财政资助、空间支持、人事待遇、税收优惠等政策杠杆，支持社会各方力量参与新型研发机构的建设，营造适合新型研发机构创新发展的良好环境。
2016年4月出台了《佛山市扶持新型研发机构发展试行办法》及配套政策，在广东省现有支持政策基础上，从科技研发、土地、财政补助、税收优惠、融资、人才引进等方面提出了相对应扶持政策，对国家、部委、广东省有关支持新型研发机构的政策起到了强化作用。
新型研发机构内涵界定、组织属性方面，突出研发转化孵化混成的独立法人组织。新型研发机构是创新创业与孵化育成相结合，产学研紧密结合的，投资主体多元化、建设模式国际化、运行机制市场化、管理制度现代化的独立法人组织。
新型研发机构的组建方式和管理方式方面，鼓励多元主体联合兴办，强调建立与之适应的管理制度。鼓励引导全市各级政府、企业与市内外高等院校、科研机构、企业和社会团体以产学研合作形式在佛山市创办新型研发机构，鼓励大型骨干和行业龙头企业组建企业研究院等新型研发机构。新型研发机构应建立健全由产学研等多方主体共同参与的理事会制度和与之相适应的管理制度，实行管投分离、独立运作，发挥市场配置资源的决定性作用。
关于扶持培育与构建环境方面，积极营造新型研发机构发展的全方位政策环境。针对新型研发机构建设过程中面临创新投入较大、人才引进较难、运行成本较高等，从多种角度加强了优惠政策扶持力度，在财政、科技、税收、土地、金融、人才等层面提出了相对应的扶持政策，把释放的政策红利惠及支持在新型研发机构建设发展上。
连续三年，每年安排不少于3000万元科技创新专项资金支持新型研发机构发展，财政资金优先扶持新型研发机构引进科技创新团队、搭建科技服务平台、开展重大科技攻关及转化科研成果，提高研发水平增强成果转化能力等。在申请和承担市、区各级财政科技计划项目时，新型研发机构可享受科研事业单位同等资格待遇。
新型研发机构进口科研用仪器设备的，可免征进口关税和进口环节增值税、消费税;提供技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务，可申请免征增值税。鼓励金融机构向新型研发机构及其孵化培育的科技型中小企业提供信用贷款、知识产权质押等科技金融服务。
关于用人机制和薪酬制度方面，激励人才优惠待遇从高从优。新型研发机构科研人员职称评审，可享受科研事业单位人员同等待遇，其发明专利转化应用情况，可折算论文指标;技术转让成交额也可折算纵向课题指标。新型研发机构从市外新引进的本科以上中高层次人才，符合扶持激励政策的，将从高、从优享受住房安居、医疗保健、培训提升和子女入学等方面的优惠待遇。
三、新型研发机构政策趋势研判
结合对以上现行政策以及新型研发机构自身发展情景分析，我们认为新型研发机构未来的政策导向中应当注重以下四个方向：
(一)加强管理体制改革，营造良性环境
未来应继续强化科技管理体制改革，为新型研发机构的发展制度进行松绑。对科技管理体制改革展开逐步演化的制度变迁路径，避免“休克式”改革局面出现，同时推进有关配套政策与供给设施。此外，规避现有体制反噬改革成果的现象出现。
具体来说，需要构建多元化科技管理体制，激发多主体在科技发展中应有的作用。目前阶段，虽然伴随着科技管理体制改革的不断推进，政府在科技管理与资源配置等方面的主导性地位逐渐弱化，新型研发机构的组织与运作也呈现出多元化与协同化的发展趋势，但是相对于其他行为主体，政府部门所掌握的资源优势仍很明显。基于此，应该明确新型研发机构的创新主体地位，在此基础之上对高校、企业、科研院所、新型研发机构等主体之间的关系进行梳理，明确各主体在不同科研活动中职能，从而构建出能够最大程度激发各主体能动性、使得新型研发机构在宏观层面能够摆脱原有科技管理体制僵化束缚而发挥出自身创新动力的科技管理体制;实现政府对市场环境规制并对创新风险进行兜底。因科创本身的高风险性以及市场经济具有局限等因素，一方面，政府制度供给者，对于特殊领域体制机制改革，由政府进行政策制定，消除垄断性行业科技创新消极影响，逐步裁撤原有体制中臃肿赘余的管理部门，营造促进新型研发机构良性运作与发展的市场环境。另一方面，政府作为创新风险的兜底者，应考虑到科研的较高不确定性、科研成果数量、质量以及转化率无法得到保证等因素。而实现科技发展必须进行大量的前期基础设施的建设资金投入，但这种巨大创新风险是新型研发机构等创新主体无法独立承担的。基于此，未来阶段，政府需在科学评估创新风险基础上，与新型研发机构等主体共担风险。
(二)健全法律规范基础，赋予独立地位
目前，针对新型研发机构的相关法律规范尚存在缺失，因法律缺位所导致的新型研发组织“身份”难以界定，同时政府对新型研发机构开展分类指导与管理难以实现，这些都阻碍了新型研发机构的良性运作与可持续发展。未来阶段，需为研发组织的改革与创新营造制度环境，建立针对新型研发机构的法律规范基础，从法律上赋予新型研发机构以独立运作地位。
具体地，应出台针对新型研发机构位阶较高、适用范围更大的法律规范，在法理上明确新型研发机构的性质、职能、法律义务关系与组织架构等，为新型研发机构认定以及政府对其分类管理指导提供法律框架基础;借助法律规范的制定，理顺政府与新型研发机构之间的关系，赋予新型研发机构以独立运行地位。由于多数新型研发机构仍处于建设发展初期，其与政府之间关系仍然较为密切，加之法律规范的缺位，使得政府与新型研发机构之间的关系难以理顺，新型研发机构独立运作地位难以在真正意义上确立。基于此，未来阶段，应通过法律形式明确政府对新型研发机构运行进行干预的边界，逐步减少政府对新型研发机构运作的直接干预，强化新型研发机运作的独立性。
(三)完善激励政策体系，激发创新活力
政府应建立健全针对新型研发机构的激励政策体系，通过实行放权式激励政策，对新型研发机构内部人员开展有效激励，借助直接激励与间接激励相结合的方式，激发新型研发机构创新活力。
具体地，在直接性科技奖励方面，加大科研成果转化的政策奖励力度，改善政策支持方式。目前阶段，一方面国内对研发机构扶持政策仍旧倾斜于国有科研机构，并没有完全打破所有制界限;另一方面国内新型研发机构所采取的税收优惠、财政专项资金补助、土地使用优先审批等政策支持方式无法与其实际需求相匹配，政策对于促进新型研发机构的良性运作与可持续性发展作用不明显。未来阶段，应在加大政策扶持力度的同时扩大覆盖面，逐步制定面向全体新型研发机构具有普适性的扶持政策;考虑通过政府购买公共技术服务的方式来支持新型研发机构发展，如设立针对新型研发机构的专门性课题基金申报项目，促进新型研发机构更多参与市场竞争，形成可持续发展的良好机制。
在间接性激励政策层面，未来在科研成果处置方面放权，允许新型研发机构以科技成果入股或创办企业，同时促进科研人员向新型研发机构流动，赋予新型研发机构人才引进的充分自主权。一方面需要保证新型研发机构获取人才引进自主权的可能性：目前国内现有的人事档案制度、户籍制度以及社会保障制度等使得人才受到体制性阻碍而流动不畅，未来可逐步建立柔性人才流动机制，鼓励科技人才在高校、科研院所以及企业之间进行流动，允许人才短期履职、兼职兼薪以及进行创新主体之间的项目合作等，逐步消除阻碍人才流动的体制性障碍。另一方面还要保证新型研发机构人才引进自主权的可实现性。未来阶段，逐步实现生产要素与收益共同参与分配的多元化分配模式，允许新型研发机构根据自身情况自主设立激励制度，建立相对灵活的分配机制。此外，采取长期激励模式，将人才个人利益绑定到组织利益，允许采取转化收益奖励、股权奖励与股票期权等措施对突出贡献科技人员进行激励。
(四)降低资源配置中心化特征，促成地区均衡发展
当前，新型研发机构的地域发展十分不均衡，在经济发达地区，高端科教资源、技术积累、产业基础和人才聚集等要素为新型研发机构提供了良好的发展土壤，而经济相对落后地区则需要依靠公共性科技投资为新型研发机构发展创造条件。基于此，未来阶段，政府需要充分对欠发达地区新型研发机构发展现状进行评估，在对科技财政资源进行配置的过程中，结合当地特色产业布局与发展的实际状况，科学合理地给予倾斜性扶持政策，防止两极分化现象愈演愈烈。
具体来说，政府可在一定程度上影响市场对科技资源的配置，发挥出政策性资金在社会资本投资中的导向作用，引导市场将科技资源向欠发达地区进行相应的配置，比如，在当地设立产业发展或技术研发基金;与此同时，通过引导发达地区的科研机构对口帮扶落后地区相对机构，采用定期派遣顾问、以及批准人员进修等方式协助欠发达地区新型研发机构的良性运作与可持续发展，从而解决欠发达地区人才匮乏困境;而欠发达地区的新型研发机构自身也可着眼于服务地方特色产业发展，利用政府牵头多方力量，采用引进创新项目或与实力较强机构合作的方式，从外部引进与本地区产业生存以及发展需求相匹配的科技资源，促进本地区产业结构的优化与升级，提升本地区经济和产业发展水平。
(佛山高新区管委会匡东明、翾文杰供稿)
